Sanktionen gegen den Iran haben die Reichen des Landes reicher und die Armen ärmer gemacht

Der Iran war im letzten Jahrzehnt größtenteils umfangreichen Sanktionen ausgesetzt. Die Sanktionen sollten sich gegen die Elite des Landes richten; Stattdessen haben sie den Armen am meisten geschadet und es den reichsten Haushalten ermöglicht, einen größeren Anteil am iranischen Vermögen zu erhalten.

Wandgemälde von Ayatollah Ali Khamenei auf den Straßen von Teheran, Iran, während der Proteste gegen den Tod von Mahsa Amini, 19. September 2022. (Getty Images)

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„Klempnerarbeiten“ ist die Metapher der Wahl, um zu beschreiben, wie Sanktionen funktionieren. Ziel der Sanktionen ist es, den Geldfluss zur Zielregierung zu stoppen; Reserven werden eingefroren, der Handel wird blockiert, Exporteinnahmen versiegen und die Staatshaushalte werden ausgelaugt. Sogar die Umgehung von Sanktionen wird hydraulisch diskutiert. Auf die Frage nach der Umgehung der Sanktionen gegen Russland Anfang des Jahres antwortete Linda Thomas-Greenfield, die Vertreterin der Vereinigten Staaten bei den Vereinten Nationen, dass die Biden-Regierung „diese Leckage prüft“. „Überall dort, wo wir Leckagen sehen“, sagte sie, „stopfen wir sie.“ (Manchmal wird das Bild wörtlich: Die Exportkontrollen der Europäischen Union verbieten den Export von „Bidets, Toiletten, Spülkästen und ähnlichen Sanitärarmaturen“ nach Russland.)

Die Klempnermetapher spiegelt ein höchst mechanisches und oft irreführendes Verständnis von wirtschaftlichem Zwang wider. In einer aktuellen Erklärung räumte Finanzministerin Janet Yellen ein, dass die US-Sanktionen gegen den Iran zwar „eine echte Wirtschaftskrise im Land ausgelöst“ hätten, die Maßnahmen jedoch „keine Verhaltensänderung erzwungen“ hätten. Yellens Eingeständnis zeugt von einer breiteren und wachsenden Besorgnis über die Wirksamkeit der Sanktionen. Selbst Maßnahmen, die nachweislich der Zielwirtschaft schaden – indem sie Kapitalströme blockieren und Budgets belasten –, führen möglicherweise nicht zu einer Änderung der Verhaltensweisen, die zu ihrer Einführung geführt haben. In der Sanktionspolitik wird die Zielwirtschaft als statisches System – als Maschine – behandelt. Aber um Sanktionen wirklich zu verstehen, müssen wir untersuchen, wie Akteure in einem komplexen System zueinander in Beziehung stehen und wie Veränderungen in diesen Beziehungen das System selbst verändern können. Am wichtigsten sind die Verteilungswirkungen von Sanktionen.

Der Iran war im letzten Jahrzehnt größtenteils dem umfangreichsten Sanktionsprogramm der Welt ausgesetzt. Seine Erfahrung ist aufschlussreich: Während die Sanktionen auf die Elite des Landes abzielten, erging es den wohlhabendsten Haushalten in diesem Zeitraum weitaus besser als den ärmsten. Tatsächlich scheint es, dass die Sanktionen das Spiel manipuliert haben und einen strukturellen Wandel der Wirtschaft ermöglicht haben, der den reichsten Haushalten Irans geholfen hat, einen größeren Anteil am Reichtum des Landes zu erlangen.

Umfangreiche Wirtschaftssanktionen zielen darauf ab, die Integration der Zielwirtschaft (oder Schlüsselsektoren dieser Wirtschaft) mit westlichen Volkswirtschaften (oder der Weltwirtschaft im weiteren Sinne) zu verringern. Gezielte Sanktionen haben das gleiche Ziel, zielen jedoch darauf ab, bestimmte Unternehmen oder Einzelpersonen zu treffen. In den letzten zwei Jahrzehnten wurden über neuntausend Unternehmen vom Office of Foreign Assets Control (OFAC) des Finanzministeriums benannt. Isolation soll zu negativen wirtschaftlichen Folgen für den Zielstaat, Sektor, Körperschaft oder Einzelperson führen und wiederum die Macht des Ziels verringern. Aber Änderungen der relativen Macht liegen oft außerhalb des Geltungsbereichs von Sanktionsprogrammen.

In einem aktuellen Artikel identifizieren Reiner Eichenberger und David Stadelmann zehn Kanäle, durch die Sanktionen „die relative Macht zwischen Bürgern und Autokraten zugunsten letzterer verschieben“. Aus diesem Grund, so argumentieren sie, „könnten autokratische Führer schnell lernen, Wirtschaftssanktionen zu lieben, insbesondere wenn Sanktionen als Ersatz für militärische Maßnahmen des Senders genutzt werden.“ Selbst wenn er von der Weltwirtschaft ausgeschlossen ist, kann ein mächtiger Staat weiterhin die regionale Wirtschaft dominieren, ein mächtiger Sektor kann immer noch die heimische Wirtschaft dominieren, ein mächtiges Unternehmen kann immer noch einen Sektor dominieren und ein mächtiger Einzelner kann immer noch ein Unternehmen oder eine Regierung dominieren Institution.

Als Reaktion auf die Islamische Revolution und die Geiselnahme im Iran verhängten die Vereinigten Staaten erstmals 1979 Sanktionen gegen den Iran. Diese Sanktionen wurden 1996 von der Clinton-Regierung ausgeweitet, um die meisten US-Unternehmen vom iranischen Markt auszuschließen. Trotz des amerikanischen Embargos profitierte die iranische Wirtschaft weiterhin von ausländischen, überwiegend europäischen Investitionen, bis die Besorgnis über die möglichen Proliferationsrisiken durch das Atomprogramm des Landes zunahm.

Anhand der Haushaltsausgaben untersuchen wir die Lebensumstände der obersten fünf Prozent der Haushalte im Iran seit 2002 und decken dabei einen Zeitraum von zwei Jahrzehnten mit veränderter Sanktionspolitik ab. Im Jahr 2008 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Resolution 1803, die den Beginn einer multilateralen Sanktionskampagne gegen die iranische Wirtschaft markierte. Dennoch sank zwischen 2007 und 2012, teilweise dank der Umverteilungspolitik der Regierung, der Einkommensanteil der Reichen im Iran – der oberen fünf Prozent der Haushalte –, während diejenigen in den unteren Einkommensgruppen erhebliche Wohlfahrtsgewinne erzielten; Die iranische Gesellschaft wurde gleichberechtigter. Teilweise hatten die staatlichen Eliten eine Umverteilung als Reaktion auf die Proteste der Grünen Bewegung im Jahr 2009 beschlossen, die Druck auf die konservative Mahmud-Ahmadinedschad-Regierung ausgeübt hatten, ihre populistische Agenda zu verstärken.

Im Jahr 2012 änderten sich die Dinge jedoch. Die Obama-Regierung weitete ihre Sanktionen aus, um iranische Banken vom globalen Finanzsystem abzukoppeln und iranische Ölexporte zu blockieren. Dies stürzte den Iran in die erste Rezession seit fast zwei Jahrzehnten und führte zu einer Phase fiskalischer Sparmaßnahmen, die mit einem Anstieg des Einkommensanteils der obersten fünf Prozent einherging. Gleichzeitig verzeichneten die Menschen am unteren Ende der Einkommensskala einen Rückgang ihres Konsums. Im Jahr 2020 entfielen auf die oberen 5 Prozent sage und schreibe 35 Prozent der gesamten Haushaltsausgaben im Iran. Diese Zahl lag auf dem Niveau der frühen 2000er Jahre, was darauf hindeutet, dass die großen Umverteilungsprojekte, die in der Zwischenzeit eingeführt wurden – monatliche Geldtransfers, das Justice Shares-Programm für Arbeitnehmer, das Mehr-Massenwohnungsprojekt und das Gesundheitsprogramm Rouhanicare – es nicht geschafft haben, die Zahl nachhaltig zu reduzieren Ungleichheit einzudämmen, da die Sanktionen die iranische Wirtschaft unter Druck setzten.

Während die Umsetzung des Atomabkommens mit dem Iran im Januar 2016 zur Aufhebung der EU- und UN-Sanktionen und zur Rücknahme der meisten Sekundärsanktionen der USA führte, war diese Erleichterung nur von kurzer Dauer. Im Mai 2018 verhängte die Trump-Regierung im Rahmen ihres einseitigen Rückzugs aus dem Atomabkommen erneut sekundäre Sanktionen gegen den Iran. Wieder einmal geriet die iranische Wirtschaft in eine Rezession, die durch die COVID-19-Pandemie bald noch schlimmer wurde. Bis Ende 2022 deuteten die Wirtschaftsdaten auf eine schmerzhafte, jahrzehntelange Phase der Stagnation im Iran hin. Doch bei näherer Betrachtung verlief die Anpassung der iranischen Wirtschaft an die Sanktionen überraschend dynamisch. Trotz der erheblichen Auswirkungen des schrumpfenden BIP, des rückläufigen Handelsumsatzes und einer schwächelnden Währung haben die reichsten Haushalte Irans durch die Sanktionen dennoch erhebliche wirtschaftliche Gewinne erzielt.

Wie in Abbildung 1 dargestellt, lässt sich der Anstieg der Ungleichheit nach 2013 vor allem auf den starken Anstieg des Vermögens in den obersten 5 Perzentilen zurückführen, wobei diejenigen in den unteren 80 Perzentilen der Einkommensverteilung darunter leiden. Der Ausgabenanteil der obersten 5 Prozent dürfte unterschätzt werden. Einzelpersonen neigen dazu, ihre Einnahmen und Ausgaben in Umfragen zum Haushaltsbudget zu niedrig anzugeben, insbesondere an der Spitze der Einkommensverteilung. Den Umfragedaten zufolge gab der durchschnittliche Haushalt im oberen 1 Prozent im Jahr 2021 109.000 US-Dollar (KKP-bereinigt) aus. Es gibt sicherlich iranische Haushalte, die ein Vielfaches dieser Zahl ausgeben und in der Umfragestichprobe nicht vertreten sind – die Einkommensverteilung weist einen langen Schwanz auf. Im Vergleich dazu konnten die oberen 6 bis 20 Prozent der Haushalte in der Einkommensverteilung ihren Ausgabenanteil nur halten. Allen anderen Haushalten ging es im Jahr 2021 schlechter als im Jahr 2011, bevor Obamas Sanktionen die wirtschaftliche Entwicklung Irans veränderten.

Iranische Politiker, Experten und die Öffentlichkeit machen häufig Korruption für die wachsende Kluft zwischen Arm und Reich verantwortlich. Aber nicht jeder, der reicher wird, ist in Korruption verwickelt – die obersten fünf Prozent der Einkommensverteilung umfassen etwa eine Million Haushalte. Die wachsende Ungleichheit ist das Ergebnis eines Strukturwandels in der iranischen Wirtschaft, der durch Sanktionen vorangetrieben wird.

Überzeugende Beweise für diesen Strukturwandel finden sich in den Daten des iranischen Industriesektors. Nach einigen schwierigen Jahren Anfang bis Mitte der 2010er Jahre fanden die Hersteller Wege, unter den Sanktionen zu wachsen, was das Vermögen der iranischen Aktionärsklasse aufpolierte. Die Sanktionen führten tatsächlich zu einem Rückgang der Investitionen, da die Kapitalkosten stiegen und die meisten Hersteller durch ihren vorhandenen Kapitalstock eingeschränkt waren. Aber auch die Preisstrukturen in der Produktion und im internationalen Handel veränderten sich durch die Sanktionen grundlegend. Die Hersteller nutzten die Importsubstitution und die erneuerte Exportwettbewerbsfähigkeit, um die Produktion in bestimmten Bereichen auszuweiten. Real hat sich die gesamte Wertschöpfung in der Großindustrie seit 2015 verdoppelt.

Unternehmen, die ihre Produktion steigern möchten, um von den neuen Preisstrukturen zu profitieren, könnten nicht einfach in neue Technologien investieren. Stattdessen legten die Hersteller Wert auf Effizienz und drückten die Löhne, sodass sie einen größeren Teil des Umsatzes als Gewinn mit nach Hause nehmen konnten. Abbildung 2 zeigt, dass die Verhängung von Sanktionen in den Jahren 2011–13 und 2018–20 mit einem starken Rückgang des Lohnanteils an der Gesamtwertschöpfung verbunden ist. Der Anteil des gesamten Arbeitsentgelts an der gesamten Wertschöpfung sank im Jahr 2020 auf einen Tiefststand von 14 Prozent, verglichen mit durchschnittlich 24 Prozent in den 2000er Jahren. Abbildung 3 zeigt die Dynamik detaillierter: Sanktionen verringerten den Reallohn der Arbeitnehmer erheblich. Die durchschnittliche Vergütung in großen Industrieunternehmen lag im Jahr 2020 22 Prozent unter dem Durchschnitt der 2000er Jahre. Gleichzeitig steigerten die Sanktionen die durchschnittliche Arbeitsproduktivität – nicht in erster Linie durch Massenentlassungen im Industriesektor, sondern vielmehr durch eine Steigerung der Produktion pro behaltenem Arbeitnehmer. Die Industriearbeiter im Iran sind produktiver geworden, aber der Großteil ihrer zusätzlichen Produktion kommt den Eigentümern und Managern des Kapitals zugute.

Diese Einsicht wird durch finanzielle Offenlegungen bestätigt, aus denen hervorgeht, dass die börsennotierten Unternehmen des Iran profitabler geworden sind, obwohl die Wirtschaft eine hohe Inflation erlebt hat. Seit Präsident Donald Trump erneut Sanktionen verhängt hat, ist die durchschnittliche Gewinnspanne der an der Teheraner Börse notierten Unternehmen (ohne den Finanzsektor) auf 26 Prozent gestiegen, verglichen mit durchschnittlich 11 Prozent in den vier Jahren bis März 2018 in dem die Inflation erhöht, aber unter Kontrolle war.

Die Sanktionen führten zu höheren Gewinnen und wachsender Ungleichheit und erleichterten einen strukturellen Wandel der iranischen Wirtschaft, der diejenigen begünstigte, die das Kapital kontrollieren. Die Sanktionen festigten und stärkten die iranische Elite, indem sie die vor 2012 im Gange befindliche wirtschaftliche Umverteilung stoppten. Diese Verteilungseffekte könnten erklären, warum, wie Yellen es ausdrückte, „eine echte Wirtschaftskrise“ den Iran nicht zu einer Verhaltensänderung zwingen konnte. Die Menschen, die am verzweifeltsten nach einer Aufhebung der Sanktionen streben, sind diejenigen mit dem geringsten Einfluss auf die politische Ökonomie Irans, und ihr Einfluss nimmt immer weiter ab, weil der Schmerz der Sanktionen ungleich verteilt ist.

Esfandyar Batmanghelidj ist der Gründer von Bourse & Bazaar, einer Denkfabrik, die sich auf Fragen der Wirtschaftsdiplomatie und Entwicklung im Nahen Osten und in Zentralasien und insbesondere im Iran konzentriert.

Zep Kalb ist derzeit Doktorand in Soziologie an der University of California, Los Angeles. Er erforscht Arbeit, soziale Bewegungen und wirtschaftliche Entwicklung im Nahen Osten und Zentralasien.

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